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基于被征地农民长久生计保障的留地安置的实践探索

———以福建为例

    此文以《福建省被征地农民留地安置的实践探索》为题发表于《农业经济问题》2014年第八期

    2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益”，首次将“留地安置”作为征地补偿安置的重要方式写入中央文件。其实早在上世纪90年代初，福建就与全国很多地方一样，开始了留地安置的探索，但留多少、留在哪里、如何取得、留下后怎么用，这些问题困扰实践20多年。这次，中央明确了留地安置的补偿手段和目标指向，为实践和研究提供了方向和依据。本文以福建为例，根据实践中遇到的问题，提出确保被征地农民长期受益并拥有知情权和选择权的留地安置政策设计。

一、留地安置的三种模式

（一）实物留地模式

早期，留地安置通常采用这种模式。上世纪90年代初，福州市、厦门市、泉州市等地先后出台实物留地的补偿安置政策：一般按征收土地面积的7%-15%的比例，留地给被征地农村集体经济组织经营开发。主要有两种做法：一是“保权转用”，即所留土地保留集体土地性质，可以用于非农建设。由于缺乏项目支撑，留地多分散给各户农民自建，与规划产生矛盾，而且在土地转让、入股、抵押等权能上受到很大限制，留地无权流通，价值低。二是“转权转用”，即土地转征用后，返还一定数量国有建设用地给被征地集体经济组织。该做法有利于壮大农村集体经济实力，增加被征地农民的收入,但存在选址与规划衔接矛盾，项目选择困难，收入分配困难，以及保值增值等问题，特别是土地转让或经营失败之后，农民还是无法保障长远生计。

（二）留地货币化模式

2006年前后，福州市、晋江市等地尝试采用货币化的留地安置，将实物留地指标化，参照土地市场价格，折算留地的市场价值，发放等值货币作为对被征地农民的额外补偿。比如，福州市2008年出台文件规定，鼓楼、台江、仓山、晋安等四城区 2006年1月1日以后征收农用地项目的留用地，原则上统一按100万元/亩的标准乘以留地指标面积给予货币补偿，不再实际留地。货币化留地是留地安置政策的一种深化和创新，解决了实物留地开发经营层次低、风险大、规划不统一、选址矛盾大等问题，但对变现后的巨额资金管理、使用和监管提出了新的要求。实践中，一些村集体经济组织利用这笔资金购买社保和经营性资产，也有一些地方一分了事，个别地方还出现腐败问题，村干部将留地资金挥霍一空，留地安置起不到保障被征地农民长远生计的目的，并加剧了基层干群矛盾，给社会稳定留下隐患。

（三）货币换物业模式

福州市规定，被征地村集体可以用留地货币化补偿款及村财征收补偿款，以成本价购置商业用房作为固定资产，依靠物业出租收入保障长期村财来源。厦门市规定，在充分征求集体经济组织及其成员同意的基础上，可以将不超过60%的发展用地委托政府“招拍挂”后，用于购买中标单位以协议价提供的房产、店面和商业保险等，保障被征地农民长远稳定收益。

二、实践中遇到的问题

为全面了解留地安置实践中遇到的问题，笔者深入县、乡、村实地调研，并依托地方国土资源局向县（市、区）和开发区发放问卷。各县（市、区）国土局和开发区深入被征地的村集体经济组织，并将被征地的农户分为已被征、正在被征、将要被征三种类型进行实地入户调查，集中完成了114份问卷，剔除异样数据后得到有效问卷94份。参与调查者多为一线的工作人员、被征地农民、村干部和专家，他们对实际留地安置政策和基层情况都比较熟悉，所得问卷资料数据真实可信。调查问卷设置的主要问题有：“是否开展留地安置”、“留地安置开展的范围”、“留地的标准”、“留地安置的模式”、“影响留地安置效果的主要因素和次要因素”、“留地安置的对策建议”等。从调查结果看，福建省目前有48个县（市、区）正在开展留地安置工作。占县（市、区）总数的51%。其中留地安置模式为实物留地的有6个，占13%；留地货币化的12个，占25%；货币换物业的1个，占2%；采取实物、货币和物业产业等综合性留地安置的29个，占60%（见下图）。调查中，我们从政策的供给，被征地村集体以及农民不同主体意愿诉求的差异性，得出的主要问题如下：
   （一）供地政策与留地安置目标的匹配问题

实践中留地用途一般为经营性用地，如果采取划拨方式供地，直接与划拨用地的公益性相矛盾；如果采取协议出让方式供地，与经营性用地必须公开竞价出让的规定相违背；如果采取“招拍挂”方式供地，又导致供应对象唯一性的问题难以解决，不可能保证由被征地集体取得。在现行政策框架内，如何合法合规供地成为实践中普遍遇到的难题。实践中，各地在留用地供地方式上做法不一，比如厦门市为减轻被征地村集体留用地的取得成本和开发成本，规定征收为国有土地的留用地以划拨方式供地；宁德市规定采取协议出让方式供地，但不收取土地出让金，即所谓“零地价协议出让”，同时免交市本级及以下地方政府应收的税费。这些做法都缺乏法律依据，存在违法隐患。

（二）单一留地安置方式与差异性意愿的矛盾问题

从留地安置的意愿分析，地方政府、集体经济组织和被征地农民对实物留地、留地货币化和货币换物业等三种单一留地安置模式的选择意愿有明显差异。对留地安置模式的选择意愿的调查结果下表所示。

    应用列联表（Crosstabs）分析，建立数据文件，以变量r标识不同主体：r = 1标识“地方政府”；r = 2标识“集体经济组织”；r = 3标识“被征地农民”。变量c标识留地安置模式的选择意愿：c = 1标识选择“实物留地”；c = 2标识选择“留地货币化”；c = 3标识选择“货币换物业”。变量f标识样本数。得到统计分析结果如下所示。

从结果可以看出，有效例数94>40，最小期望频数5.36>5，相应的，卡方 = 18.230，df = 4，P = 0.001，因此可以认为不同主体对留地安置模式的选择意愿存在差异性，且具有统计意义。具体地：地方政府对留地安置首选留地货币化（占50%），其次是货币换物业和实物留地（分别占32.1%和17.9%）。原因是留地货币化一次性给予被征地农民经济补贴，没有选址和规划落实的困难，政府管理成本低，还可以给农民巨大的眼前利益，容易促使农民短时间内更快交地，完成征地工作。农村集体经济组织则倾向于选择实物留地（占67.9%），以维系本经济组织的生产经营能力；不愿意选择货币化留地（占14.3%），因为货币化留地的结果往往要分钱到户，钱花完了，集体经济再生产也停滞了；也不愿意选择货币换物业产业（占17.9%），因为物业收入是细水长流，来得慢、富得更慢，管理还繁琐，所以集体经济组织并不太感兴趣。被征地农民首选留地货币化（占47.4%），因为这可以给他们带来直接、大量的眼前利益。大部分被调查的农民认为只有拿到实实在在的钱才是最踏实的。还有相当一部分农民认为自己世世代代都是靠土地吃饭的，无法割舍对土地的依赖，选择了实物留地（占42.1%）。只有少数被征地农民选择货币换物业模式（占10.5%），理由同上。

从调查情况看，地方政府和被征地农民对留地安置都首选留地货币化模式。这种模式虽然在一定程度上提高了征地补偿，但由于被征地农民就业能力较弱，被征地后很难找到稳定的工作，常常是被征地又失业，钱很容易花完，达不到解决长久生计的目的，也容易影响社会稳定。另外，由于区位和经济发展等条件的差异，各主体的诉求不一致，单一的留地安置方式无法满足被征地农民差异性的意愿。

（三）权能界定与经营范围的配套问题

权能有多大，价值就有多大。权能决定价值，是由权能流动的范围和深度来决定价值的。实践中，各地普遍存在留用地权属不清的问题，留用地的权能界定在什么范围内，往往比较模糊，容易造成违法违规问题。比如2014年4月11日中央电视台“焦点访谈”节目曝光，厦门市同安区新民镇乌涂社区利用被征地农民人均15平方米的留用地，与开发商合作建设外来人口公寓，双方以房产分成，开发商将获得的54%房产对外销售，违反了留用地上的建筑物只能用于租赁的规定。调查中，当事人普遍反映，现行土地管理法律法规对留用地的使用没有明确规定，属于“模糊地带”，实践中不容易把握处理的尺度。按照长久生计有保障的功能设计，留地必须长期为农村集体持有，所以权能应该是受限制的使用权，而又应是在持有的前提下发挥效用的最大化。十八届三中全会提出，集体经营性建设用地“同权、同价”入市，为我们设定权能提出新的利用方式奠定了基础。

（四）增值收益分配与留地取得成本的契合问题

很多地方在留地过程中，要求被征地集体缴纳高额的土地增值费，留地取得成本过高。比如，福州市晋安区岳峰镇某村，经政府核定的留用地指标83.2亩，拟协议出让给村集体作为生产生活留用地。按规定，协议出让价格不得低于基准地价，经过测算，地块总价不得低于3.3亿元，平均每亩不得低于396万元。村集体认为地价款过高，无力支付。如果通过贷款勉强支付留用地的地价款，一是财务成本过高，二是未来留用地经营的利润空间将受到极大挤压。十八届三中全会要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”农民将自己的地留作自己用，只是改变用途，土地的增值收益向被征地集体和农民倾斜，以此来维持和保证长久的生计，这是贯彻落实三中全会精神的具体实践。为体现全社会的公平，应是除缴纳相关税费后，无偿留拨给被征地村集体和农民。

三、政策建议

根据2004年中央一号文件“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益”的要求，考虑相关主题的意愿差异，以及当下社会的实践阶段，设计政策如下：

（一）创设“留拨”供地的利用方式

留地的目的是为了保障被征地农民长期受益，因此留地不能像国有出让地块那样允许转让、抵押，也不能像国有划拨地那样限制使用范围。因此，有必要在出让、划拨和作价入股利用方式之外，创设一种“留拨”的供地方式，专门“留拨”给被征地农民，保障被征地农民长期受益。“留”，指的是大量的土地被征了，村集体和农民留下一小部分改变用途自用；“拨”，指的是政府将改变用途后的地无偿返拨给村集体和农民，体现增值收益共同享有。对“留拨”地，农村集体经济组织必须长期持有，不得转让、作价入股和抵押，可以自己经营、出租，建设初期可以合作分成、分割产权，以解决先期项目建设的资金问题。这种“留拨”地可以用于各类经营性项目，不受限于《划拨目录》。

（二）“留拨”地取得体现增值收益共享

“留拨”地可以通过征转进入土地市场，也可以保留集体所有同时转为建设用地，这样的“留拨”地与国有建设用地使用权“同权、同价”。受区位影响，有的农村“留拨”地用于非农建设，很难保值增值，所以要允许在县域内打破村、镇的界限，集中“留拨”。“留拨”地是自己的地留给自己用，本来就是就要有利于被征地农民解决长久生计，所以不能再收取土地的增值收益，这体现增值收益留给被征地的村集体和被征地农民。“留拨”地的权能受到限制，不能等价于其他完整权能的土地使用权。基于此，建议：一是与建设项目一起征收，无偿“留拨”给被征地农民；二是按划拨土地使用权，收取基本税费，并由村集体经济组织自行解决被征地农民的征地补偿；三是假如村集体采取合资建设与合作方分割，合作方取得的部分要评估补交地价，形成完整权能并允许按设定的用途进入市场流通。

（三）赋予被征地农民选择权

当下经济社会发展阶段的复杂性、主体的多元化、诉求的差异性，需要政府通过提供多样性的政策供给来满足差异性的受偿意愿，以体现对行政相对人知情权和选择权的尊重。另外，行政的精细化才能获得精明科学的增长。政府的“留拨”地应该是实物留地、留地货币化和货币换物业，或者三者组合成多元的综合留地方式，这四种方式的实际价值应该基本均衡，给被征地村集体和农民提供选择权。

（四）规范收入分配

土地所有权是集体的，被征地农民拥有使用权，所以“留拨”地收入，应是集体和被征地农民共有。从当下农村来看，村集体的收入渠道递减，空壳村占一般县的40%以上、贫困县的90%以上，很难发挥村集体的引领作用。通过留用地政策，壮大集体经济组织力量，有利于发挥村集体的战斗堡垒作用和致富引领作用。而且，村集体拥有集体土地的所有权，“留拨”收益有村集体经济组织的份额，也是于法有据的。所以，“留拨”地的收入作为村集体收入的一个渠道，不仅正当时也合法合理。具体的分成比例要由村民大会确定，笔者认为2:8分成较为合适，村集体留20%用于村公共事业以及投入再生产，留在村集体的部分也是村民共有，可以用于“4050”以上人员的社会保障，也可以用于“4050”以下人员的教育培训，提高被征地农民再就业能力。

“留拨”地是探索被征地农民长远生计保障的政策创新，也是贯彻落实2014年中央一号文件的具体实践要求，但它仅仅是解决被征地农民长远生计的手段之一，不同的主观与客观条件需要匹配不同的补偿安置方式，留地安置不能“包打天下”，因此还要继续探索并提供多样性的政策服务，以满足被征地农民和农村集体经济组织的差异性需求，实现被征地农民长期受益的目标，体现社会精细化管理和现代行政科学民主。